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EFD: Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht: Zweiter Teilbericht der Expertenkommission Zimmerli

Bern (ots)

16. Aug 2004 (EFD) Die vom Bundesrat eingesetzte
Expertenkommission unter der Leitung von Prof. Ulrich Zimmerli hat 
nach dem ersten Teilbericht zur integrierten Finanzmarktaufsicht den 
zweiten Teilbericht zu den Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht 
zuhanden des EFD verabschiedet. Ausgehend von der bestehenden 
Sanktionenordnung wird eine neue, gestraffte und harmonisierte 
Sanktionenordnung vorgeschlagen, die einerseits aus überarbeiteten 
Strafbestimmungen anderseits aus neuen harmonisierten 
Verwaltungssanktionen besteht.
Die "Expertenkommission Zimmerli" hat in einem ersten Teilbericht 
Vorschläge zur Organisation der "Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMA)" 
sowie zu den fachbereichsübergreifenden Aufsichtsinstrumenten 
verabschiedet. In dieser neuen Behörde sollen gemäss den Vorschlägen 
der Expertenkommission vorerst die Eidgenössische Bankenkommission 
(EBK) und das Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) 
organisatorisch zusammengeführt werden. Mit dem zweiten Teilbericht 
ergänzt die Expertenkommission das im ersten Teilbericht 
vorgeschlagene Bundesgesetz über die Finanzmarktaufsicht 
(Finanzmarktaufsichtsgesetz [FINMAG]) durch ein Sanktionensystem. 
Damit wird aufgezeigt, mit welchen Sanktionsinstrumenten eine 
künftige FINMA ausgestattet werden sollte.
Sanktionenbericht der EBK vom April 2003
Auf Wunsch der Expertenkommission hat die EBK Vorschläge zur 
Erweiterung und Verstärkung des Sanktionenkatalogs der 
Finanzmarktaufsicht ausgearbeitet. In dem am 3. Mai 2003 
veröffentlichten "EBK-Sanktionenbericht" kommt die EBK zum Schluss, 
dass die heutigen Sanktionsmöglichkeiten den Bedürfnissen einer 
zeitgemässen Finanzmarktaufsicht nicht mehr entsprechen. Sie stellt 
fest, dass das Sanktionensystem zu wenig differenziert, teilweise 
lückenhaft und unausgeglichen ist. Das Sanktionsverfahren hat sich 
zudem als schwerfällig erwiesen. Die FINMA soll deshalb 
Vermögenssanktionen sowie Berufsbeschränkungen mittels 
verwaltungsrechtlicher Verfügung anordnen dürfen. Das Verfahren soll 
sich grundsätzlich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz richten, 
welches durch Elemente des Bundesstrafprozessrechts ergänzt und 
verstärkt wird. Die in den Aufsichtsgesetzen heute enthaltenen 
Straftatbestände des Verwaltungsstrafrechts sollen auf das 
Wesentliche reduziert und die verbleibenden Tatbestände durch 
Verwaltungssanktionen ersetzt werden.
Das überarbeitete Sanktionensystem
Die Expertenkommission Zimmerli hat den Sanktionenbericht der EBK 
geprüft und erachtet ihn als innovative Diskussionsgrundlage. Sie 
ist jedoch, was die konkrete Ausgestaltung des Sanktionensystems 
anbelangt, aufgrund rechtsstaatlicher Überlegungen zum Teil zu 
anderen Schlüssen gekommen. Sie schlägt vor, auf 
verwaltungsrechtliche Vermögenssanktionen generell zu verzichten und 
für Pflichtverletzungen weiterhin Bussen im Rahmen des 
Verwaltungsstrafrechts auszufällen. Im Gegenzug werden die 
Strafbestimmungen verwesentlicht und harmonisiert, und die 
Strafrahmen einheitlich angehoben. Nicht praxisrelevante 
Straftatbestände werden gestrichen. Daneben werden neue 
harmonisierte Verwaltungssanktionen vorgeschlagen.
Im Bereich des Strafrechts sind unter anderem folgende Neuerungen 
vorgesehen:
  • Soweit möglich werden diejenigen Straftatbestände, die für alle Spezialgesetze des Finanzmarktaufsichtsrechts einheitlich formuliert werden können, im FINMAG geregelt. Dies gilt für die Pflichtverletzungen der Prüfgesellschaften, strafbare Handlungen im Zusammenhang mit dem Führen der Geschäftsbücher und Belege, der Prüfung der Jahresrechnung sowie die Missachtung von Verfügungen der Aufsichtsbehörde.
  • Die übrigen Straftatbestände verbleiben in den Spezialgesetzen und sind auf das Wesentliche beschränkt, vereinheitlicht und zum Teil gestrichen.
  • Vergehen sind bei vorsätzlichem Handeln einheitlich mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren und Geldstrafe ohne Obergrenze (d. h. maximal 360 Tagessätze und damit 1 080 000 Franken) bedroht, fahrlässiges Handeln ist mit einer Geldstrafe von maximal 250 000 Franken bedroht.
  • Als Strafbehörde wird das EFD bezeichnet, das bereits jetzt vorwiegend für strafbare Handlungen im Aufsichtsbereich der EBK zuständig ist.
  • Um den langen Instanzenzug gegen die Strafverfügungen des EFD zu verkürzen, wird für alle Gesetze des Finanzmarktaufsichtsrechts neu das Bundesstrafgericht zum einzigen erstinstanzlichen Gericht erklärt.
Bei den Verwaltungssanktionen macht die Kommission folgende 
Vorschläge:
  • Der Feststellungsverfügung soll im System der Verwaltungssanktionen zentrale Bedeutung zukommen: Muss sich das beaufsichtige Institut eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen vorwerfen lassen, so hat die FINMA eine entsprechende behördliche Feststellung in Form einer anfechtbaren Verfügung zu treffen. Diese hat als solche Sanktionscharakter und kann im Rahmen eines Verwaltungsjustizverfahrens angefochten werden.
  • Die FINMA soll Gewinne, die durch schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen erzielt worden sind, einziehen können. Das Gleiche gilt für vermiedene Verluste.
  • Sofern die FINMA eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen des Instituts feststellt, kann sie gegenüber der verantwortlichen Person in leitender Stellung ein befristetes Berufsverbot verhängen.
  • Die FINMA kann bei schwerer Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen ihren rechtskräftigen Entscheid (z.B. Bewilligungsentzug oder Feststellungsverfügung) veröffentlichen. Mit der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden der FINMA wird der FINMA die Kompetenz erteilt, das Instrument des "naming and shaming" im Sinne einer Sanktion einzusetzen. Es ist auch international üblich, Sanktionen öffentlich bekannt zu geben.
Keine Vorschläge zum Insidertrading und zur Kursmanipulation
Was die Marktaufsicht betrifft, verzichtet die Expertenkommission im 
Moment auf weitergehende Massnahmen. Die Expertenkommission 
empfiehlt, sich in diesem Bereich auf die hängige Revision von 
Artikel 161 und 161bis StGB im Rahmen der Umsetzung der FATF- 
Empfehlungen zu beschränken.
Weiteres Vorgehen der Expertenkommission
Noch nicht abgeschlossen sind die Arbeiten zur Frage der Erweiterung 
der prudentiellen Aufsicht. Hierzu wird die Expertenkommission nach 
Rücksprache mit dem Vorsteher des EFD einen dritten Teilbericht 
verfassen.
Auskunft für Medienschaffende:
Barbara Schaerer, Eidg. Finanzdepartement / Vizepräsidentin der 
Expertenkommission, Tel.: 031 322 60 18
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
Kommunikation
Bundesgasse 3
CH-3003 Bern
http://www.efd.admin.ch

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