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Eidg. Finanz Departement (EFD)

Assainissement budgétaire: programme additionnel de 1,5 mrd - le Conseil fédéral évalue le potentiel d'économies et de recettes supplémentaires

Berne (ots)

14 mar 2003 (DFF) Le Conseil fédéral a concrétisé sa
stratégie d'assainissement des finances fédérales à la lumière des 
dernières décisions et exigences du Parlement et des partis. Il a dû 
tenir compte du fait qu'un report du train de mesures fiscales 
concernant la famille a été refusé par la commission compétente du 
Conseil national. Il a de plus été chargé par les partis 
gouvernementaux de renforcer le programme d'allégement budgétaire, 
qui porte actuellement sur 2 milliards et qui se base en grande 
partie sur des réductions de dépenses, en examinant des scénarios 
visant des économies de 3,5 et 5 milliards. Enfin, une motion 
déposée par les deux Chambres s'avère encore plus rigoureuse quant à 
ses effets. Le Conseil fédéral exclut des programmes d'économies de 
5 milliards et plus, jugeant ceux-ci irréalistes et impropres à 
rallier une majorité. Il considère par contre comme nécessaire un 
assainissement supplémentaire de l'ordre de 1,5 milliard. Dans le 
but de définir une politique budgétaire axée sur un équilibre 
durable et qui soit en même temps compatible avec la situation 
économique, le Conseil fédéral a commencé par mettre au point un 
train de mesures d'assainissement de 3,5 milliards au total. 
L'élément central en est constitué par le programme d'allégement 
budgétaire de 2 milliards décidé fin janvier. Ce dernier est 
complété par un programme additionnel de 1,5 milliard, destiné à 
compenser le refus de reporter la réforme de l'imposition des 
familles. Le Conseil fédéral est conscient du fait que certaines 
mesures d'économies risquent de porter préjudice à des prestations 
étatiques importantes. Il a donc chargé le Département des finances 
fédérales (DFF) d'examiner, à titre de variante à un programme 
d'allégement budgétaire additionnel, puis de proposer en vue d'une 
décision, une série de mesures visant à augmenter les recettes. La 
création d'un impôt sur les successions et les donations en 
collaboration avec les cantons ainsi que la hausse du taux de TVA 
constitueraient les points principaux de cette variante. Le Conseil 
fédéral décidera ultérieurement, en s'appuyant sur de nouvelles 
bases de décisions et après avoir consulté les cantons, si le 
programme additionnel doit se fonder uniquement sur des économies ou 
également, en tout ou partie, sur des mesures fiscales. Le message 
contenant la variante axée sur les dépenses et la variante axée sur 
les recettes doit être présenté cet été. Une révision minime de la 
loi sur les finances de la Confédération, permettant de résorber sur 
plusieurs années les déficits structurels existant lors de l'entrée 
en vigueur du frein à l'endettement, sera également présentée. Le 
frein à l'endettement pourra de la sorte être appliqué en tenant 
compte de la conjoncture.
A la fin du mois de janvier 2003, le Conseil fédéral a réagi à la 
détérioration dramatique des finances fédérales en présentant une 
stratégie d'assainissement en trois volets. Il répondait ainsi à la 
chute inattendue des recettes fiscales résultant de l'effondrement 
des marchés boursiers et de l'activité économique. Le volet central 
de la stratégie d'assainissement consiste en un programme 
d'allégement budgétaire d'un volume de 2 milliards. Le deuxième 
volet devait être formé par le report de la réforme de l'imposition 
des couples et de la famille. Le troisième volet prévoit des hausses 
d'impôts destinées à compenser une diminution à long terme des 
recettes ou à financer de nouvelles dépenses. Avec ces trois volets, 
qui peuvent être réalisés séparément en fonction des besoins, le 
Conseil fédéral tient compte des incertitudes considérables 
entourant l'évolution de l'économie et du budget.
Décisions et nouvelles exigences depuis fin janvier 2003
Depuis l'exposé par le Conseil fédéral des besoins et de la 
stratégie en matière d'assainissement, la Commission de l'économie 
et des redevances du Conseil national (CER-N) a refusé un report des 
mesures concernant l'imposition des familles, ce qui entraîne pour 
la Confédération une diminution des recettes de 735 millions en 2005 
et de quelque 1,4 milliard dès 2006. Il faut également prendre en 
considération une demande des partis gouvernementaux bourgeois de se 
voir présenter des scénarios d'économies atteignant 3,5 ou 5 
milliards, ainsi qu'une motion demandant un gel des dépenses en 
termes réels et la présentation de mesures visant à compenser, du 
côté des dépenses, les charges supplémentaires liées aux 
répercussions de l'évolution démographique sur le financement des 
assurances sociales.
A cela s'ajoute l'incertitude croissante entourant l'évolution de la 
situation économique et des recettes fiscales. De plus, le Conseil 
national a maintenu sa décision de supprimer la part (se montant à 
environ 1 milliard) de la Confédération au point de TVA destiné à 
compenser les effets de l'évolution démographique sur le financement 
de l'AVS et de l'AI. Il a également fait passer l'augmentation de la 
TVA en faveur de l'AI de 1,0 à 0,8 point de pourcentage. Enfin, des 
charges supplémentaires menacent d'apparaître en raison d'autres 
demandes de crédits, atteignant un total d'un milliard, sur 
lesquelles le Parlement doit encore se prononcer.
Réalité budgétaire et nécessité d'agir
En se référant à l'année 2006 et en partant des estimations 
actuelles concernant les recettes, on constate la nécessité de 
procéder par rapport au plan financier à des corrections de 5 à 7 
milliards suivant l'évolution de l'économie (et avec elle des 
recettes fiscales) et suivant les décisions politiques plus ou moins 
favorables aux finances fédérales qui seront prises. Le Conseil 
fédéral s'est fixé pour objectif de mener une politique budgétaire 
empreinte de discipline, axée sur un équilibre durable, qui tienne 
compte aussi bien de la réalité budgétaire que de la situation 
économique et qui inspire confiance à long terme. Considérant le 
caractère imprévisible de l'évolution de la situation et la 
nécessité de ne pas pécher par excès en prenant des décisions de 
nature à entraver la croissance, le Conseil fédéral renonce à 
prendre aujourd'hui déjà des mesures correctives correspondant aux 
estimations les plus pessimistes. Il propose dans un premier temps 
un train de mesures supplémentaires d'un volume de 1,5 milliard. 
Après l'abandon du second volet (report de la réforme de 
l'imposition des familles), ce train de mesures s'ajoutant au 
programme d'allégement budgétaire de 2 milliards vise à compenser, à 
partir de 2006, des diminutions de recettes de 3,5 milliards au 
total.
Deux approches possibles pour le programme additionnel - programme 
d'économies de 5 milliards irréaliste
Le programme d'assainissement de 2 milliards concerne toutes les 
tâches de l'Etat. Déjà, la gauche et la droite ont estimé que les 
coupes proposées sont exagérées. Des partis gouvernementaux n'en ont 
pas moins chargé le Conseil fédéral d'examiner des options prévoyant 
des programmes d'économies de 3,5 et de 5 milliards. Alors que le 
Conseil fédéral considère des coupes de 3,5 milliards dans les 
dépenses comme certes douloureuses mais réalisables, il exclut un 
programme d'économies de 5 milliards, irréaliste et impropre à 
rallier une majorité. Une réduction des prestations étatiques de 
l'ordre de 10 % du volume budgétaire entraînerait des effets 
disproportionnés pour la politique sociale, pour les régions et pour 
la conjoncture. Suite aux dernières décisions du Parlement, le 
Conseil fédéral constate que le programme d'allégement budgétaire de 
2 milliards n'est pas suffisant et qu'il faut chercher d'autres 
possibilités d'assainissement de l'ordre de 1,5 milliard. Il est 
conscient du fait que certaines mesures d'économies risquent de 
porter préjudice à des prestations étatiques importantes. Il a donc 
chargé le Département fédéral des finances (DFF) d'examiner, à titre 
de variante à un programme d'allégement budgétaire additionnel, puis 
de proposer en vue d'une décision, une série de mesures visant à 
augmenter les recettes. La mise au point, en collaboration avec les 
cantons, d'un impôt sur les successions et les donations ainsi que 
la hausse du taux de TVA constitueraient les deux points principaux 
de cette variante. Une fois qu'il aura pris connaissance des 
nouvelles bases de décision et qu'il aura consulté les cantons, le 
Conseil fédéral décidera si le programme additionnel doit se fonder 
uniquement sur des économies, sur des mesures fiscales ou sur les 
deux à la fois. Il a l'intention de soumettre un message à ce sujet 
cet été encore au Parlement.
Le programme additionnel basé sur les dépenses aura la même 
structure que le programme d'allégement budgétaire. Toutefois, il 
comprendra de nouvelles possibilités d'économies et offrira ainsi 
une certaine marge de manœuvre aux départements. Dans différents 
domaines, le scénario prévoyant des économies de 3,5 milliards 
mènerait à une stabilisation en termes réels ou nominaux, voire, 
dans certains cas, à une diminution en termes nominaux des dépenses.
Le scénario axé sur les mesures fiscales en vue de générer 1,5 
milliard de francs comprend principalement la mise au point d'un 
impôt fédéral sur les successions et les donations en collaboration 
avec les cantons ainsi qu'une hausse du taux de TVA. Pour donner un 
ordre de grandeur, un point de pourcentage de TVA équivaut à 3 
milliards (augmentation linéaire étendue également à tous les taux 
spéciaux) ou à 2,5 milliards (augmentation proportionnelle). Les 
bases de décision pour un éventuel impôt fédéral sur les 
successions, en particulier pour ce qui est de la fixation des 
barèmes, devront être élaborées avec les cantons. Par rapport à une 
hausse de la TVA, un impôt sur les successions aurait l'avantage 
d'avoir un impact négatif moindre sur la croissance économique. Un 
taux maximal modéré de 5 % pour les descendants directs, assorti 
d'une franchise élevée, permettrait vraisemblablement de financer 
les corrections de 1,5 milliard en plus de la part revenant de droit 
aux cantons. Un tel impôt fédéral sur les successions remplacerait 
les impôts cantonaux correspondants, raison pour laquelle il est 
nécessaire que les cantons soient associés à l'élaboration de cette 
variante.
Frein à l'endettement et déficit structurel
Le Conseil fédéral part du principe qu'une partie importante du 
déficit de l'ordre de 3 milliards par année est de nature 
structurelle et qu'elle est donc appelée à perdurer même si la 
conjoncture se redresse. Les corrections qui doivent être effectuées 
sont ainsi une conséquence du niveau trop élevé des recettes pendant 
les années de boom économique qui ont duré jusqu'en 2000. 
Contrairement à ce qui avait été prévu alors, le budget de la 
Confédération ne présentait donc pas un solde structurel équilibré 
au moment de la mise en vigueur du frein à l'endettement. Pour cette 
raison, éliminer complètement en une année les découverts 
structurels hérités des années précédentes constituerait une action 
non seulement disproportionnée du point de vue de la politique 
conjoncturelle, mais également contraire à l'esprit du frein à 
l'endettement. La Constitution exige en effet que ce dernier 
instrument tienne compte de la situation économique. C'est pourquoi 
le Conseil fédéral propose d'éliminer les anciennes charges par 
étapes et sur plusieurs années en admettant une augmentation du 
plafond des dépenses. Cela demande une modification de la loi sur 
les finances de la Confédération (art. 24, let. a et c, LFC). Par 
ailleurs, le DFF examine également, dans le cadre de son analyse de 
la chute des recettes, si l'effet du "facteur k" (prise en compte de 
la conjoncture lors de la fixation du déficit maximal utilisé) peut 
et doit être augmenté. D'après les premiers calculs, cependant, 
l'effet ne pourrait être accru dans le meilleur des cas que de 
quelques centaines de millions de francs. Les problèmes fondamentaux 
en matière budgétaire ne pourraient donc pas être résolus de cette 
manière. De plus, les modifications du facteur k jouent dans les 
deux sens: elles n'autorisent pas seulement davantage de déficits en 
période de difficultés, mais exigent également des excédents plus 
élevés durant les bonnes années.
Enfin, le Conseil fédéral a décidé de demander la mise en vigueur 
urgente, pour début 2004, de deux mesures prévues par le programme 
d'allégement budgétaire (suppression de la contribution AVS au titre 
de la retraite anticipée, insignifiante pour ce qui est du montant 
des rentes, ainsi que coupes budgétaires dans le domaine de 
l'asile).
Renseignements:
Politique budgétaire: 
Peter Siegenthaler, directeur AFF, tél.: 031 322 60 05 
Karl Schwaar, AFF, tél.: 031 323 86 09
Questions fiscales: 
Kurt Dütschler, AFC, tél.: 031 322 73 77
Département fédéral des finances DFF
Communication
CH-3003 Berne
http://www.dff.admin.ch

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