Département fédéral des finances

Politique budgétaire: marge de manoeuvre réduite

    Berne (ots) - Le Conseil fédéral vient d'adopter, en vue de le transmettre au Parlement, un rapport complémentaire au message sur le frein à l'endettement. Ce rapport avait été annoncé le 28 novembre 2000 lors des délibérations du Conseil national concernant le budget. Outre l'analyse de la situation qu'il contient, ce rapport décrit les différents scénarios envisagés et leurs effets sur la politique budgétaire. Si, au relâchement de la discipline en matière de dépenses, devaient s'ajouter des allégements fiscaux trop ambitieux, le déficit budgétaire pourrait se monter à plusieurs milliards et ce, en dépit de la croissance économique. L'objectif budgétaire et le frein à l'endettement ne pourront être réalisés qu'à condition que le Conseil fédéral et le Parlement s'en tiennent à une politique budgétaire conséquente et durable. Les bons résultats du compte financier 2000 ne doivent pas faire oublier les réalités du budget et les responsabilités qui lui sont liées. L'examen de l'état de santé des finances fédérales étant maintenant effectué, le Conseil fédéral soumettra prochainement au Parlement le message concernant le train de mesures fiscales (y compris les allégements pour les familles), dont l'étude avait été reportée.

    La politique budgétaire du Conseil fédéral est soumise à l'objectif budgétaire 2001, aux lignes directrices des finances fédérales et au projet de frein à l'endettement. Une politique budgétaire conséquente et durable doit permettre de réaliser l'équilibre du budget sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. En période de croissance, la dette en termes absolus (2001: 104 mrd; intérêts: 3,9 mrd) doit être stabilisée et le taux d'endettement réduit.

    Sans politique budgétaire conséquente et durable, le déficit s'élèvera à plusieurs milliards

    Depuis l'adoption du plan financier le 2 octobre 2000, plusieurs développements et décisions indiquent que l'on tend de plus en plus à s'éloigner des objectifs fixés en matière budgétaire et que, suivant les mesures qui seront prises, le déficit budgétaire pourrait atteindre plusieurs milliards. Ce risque de détérioration budgétaire est lié aux trois facteurs suivants:

    1. Le relâchement de la discipline en matière de dépenses     2. Des allégements fiscaux trop ambitieux     3. La suppression de la part de la Confédération à la TVA en faveur de l'AVS/AI dans le cadre de la 11e révision de l'AVS

    Le 28 novembre 2000, le Conseil fédéral a, dans le cadre des délibérations relatives au budget, annoncé son intention de préparer une analyse détaillée de la situation budgétaire et de reporter le train de mesures fiscales 2001. En faisant le bilan de la situation, il s'est fixé pour objectif d'empêcher que l'amélioration de la situation financière et les bons résultats du compte financier 2000 n'incitent à commettre de nouvelles erreurs susceptibles d'avoir des répercussions durables sur la marge de manœuvre budgétaire des générations futures. Le Conseil fédéral estime que sans contre-mesures, les erreurs des années 1980, qui sont à l'origine de la situation désastreuse des finances fédérales dans les années 1990, risquent de se répéter.

    L'analyse de la situation budgétaire est désormais disponible (sous la forme d'un rapport complémentaire au message concernant le frein à l'endettement); elle devra permettre au Conseil fédéral et au Parlement d'évaluer, sur la base de scénarios chiffrés, la marge de manœuvre budgétaire et les responsabilités à long terme. Le rapport vise en outre à permettre d'examiner le projet de frein à l'endettement et d'autres projets ayant d'importantes conséquences financières à la lumière des connaissances actuelles et des dernières données budgétaires disponibles. Le Conseil fédéral est d'avis que le Parlement a su assumer ses responsabilités par les décisions qu'il a prises concernant le budget 2001 lors de la session de décembre dernier (en particulier pour ce qui est du droit de timbre et de la part de la Confédération au pour cent de TVA supplémentaire en faveur de l'AVS). C'est en grande partie grâce à ces décisions que les principaux critères nécessaires à la poursuite d'une politique budgétaire conséquente et durable devraient pouvoir être à peu près remplis, pour autant que la discipline en matière de dépenses soit maintenue.

    Scénarios envisagés et leurs conséquences

    Le scénario de base "poursuite d'une politique budgétaire conséquente et durable" est conforme au budget 2001 approuvé et tient compte des dernières décisions prises par le Parlement et le Conseil fédéral. Ce scénario implique pour les années 2001 à 2004 des excédents cumulés d'environ 3 milliards. Le critère nécessaire à la mise en place du frein à l'endettement serait alors rempli à la fin de la période de planification.

    Le scénario "relâchement de la discipline des dépenses" table sur la concrétisation de dépenses déjà connues et sur l'engagement de nouvelles dépenses. Le taux de croissance des dépenses est de plus de 5,5 % par an et dépasse ainsi nettement le taux de croissance économique. Il prend également en considération les dépenses supplémentaires liées à la suppression de la participation de la Confédération à la hausse de la TVA dans le cadre de la 11e révision de l'AVS. Le déficit budgétaire atteindrait par conséquent plus de 1,5 milliard en 2004. Les critères nécessaires à la mise en œuvre du frein à l'endettement ne sont pas remplis.

    Résultats exceptionnels du compte financier 2000

    Le compte financier 2000 affichera des résultats nettement meilleurs que prévu. Bien que les chiffres définitifs ne soient pas encore disponibles, il est déjà possible d'affirmer que deux tiers de l'amélioration par rapport au budget 2000 sont dus à la sous-estimation des recettes provenant de l'impôt anticipé, de l'impôt fédéral direct et du droit de timbre. Le déficit budgétaire annoncé de 1,8 milliard devrait céder la place à un excédent de plusieurs milliards. Compte tenu de la nette augmentation des recettes enregistrées en 2000, la question se pose de savoir s'il convient de revoir à la hausse les prévisions de recettes pour les années 2001 à 2004. Une telle révision à la hausse n'est pas envisagée pour l'instant. D'une part, les prévisions de recettes pour les années 2001 à 2004 sont déjà fondées sur des chiffres récents. D'autre part, le ralentissement de la croissance des recettes prévues pour 2001 s'explique également par le fléchissement prévu de la croissance économique et par les difficultés de prévision liées au produit de l'impôt anticipé, lequel continue de présenter un profil bisannuel. Toutefois, au cours du premier trimestre 2001, le DFF chargera un groupe d'experts d'examiner la procédure actuelle d'estimation de cet impôt et de proposer d'éventuelles améliorations.

    Le scénario "allégements fiscaux trop ambitieux" table sur des allégements fiscaux plus importants que ceux que propose le Conseil fédéral. Il prend uniquement en compte les pertes fiscales, estimées à 400 millions par an, résultant de la loi sur la fusion et de la suppression des droits de timbre d'émission sur les obligations. Ces pertes pourraient s'accroître sensiblement, si d'autres demandes d'allégements fiscaux s'élevant à plusieurs milliards sont acceptées. De telles pertes ne pourraient guère être compensées par des diminutions de dépenses, comme l'a clairement montré la tentative infructueuse de réduire de 500 millions les dépenses inscrites au budget 2001. Le déficit s'en trouverait donc accru.

    Le scénario "worst case" est un cumul des scénarios 1 et 2. Il démontre ce qui résulterait d'un relâchement de la discipline en matière de dépenses (y compris la suppression de la participation de la Confédération aux futurs pour cent de TVA pour l'AVS et l'AI) auquel s'ajouteraient des allégements fiscaux trop ambitieux. D'autres détériorations sont possibles et ne peuvent, comme par le passé, pas non plus être exclues à l'avenir. Cela entraînerait pour la période 2001 à 2004 une détérioration des résultats comptables de plus de 7 milliards. Au lieu d'un excédent de 1,2 milliard en 2004 selon le scénario de base, il faudrait s'attendre à un déficit de plus de 2,3 milliards. Il est manifeste qu'un tel scénario aurait des conséquences drastiques sur les finances fédérales.

    Importance de l'AVS pour les finances fédérales

    Le rapport consacre un chapitre spécial au rôle de l'AVS pour l'évolution des finances fédérales. Concernant la part de la Confédération au pour cent de TVA supplémentaire en faveur de l'AVS/AI (adaptation à l'évolution démographique), celle-ci a été maintenue sur la base des délibérations parlementaires de la session d'hiver. La suppression de cette part pourrait toutefois être réclamée dans le cadre des discussions relatives à la 11e révision de l'AVS. Cette mesure aurait de graves conséquences sur les finances fédérales. Une nouvelle hausse de la TVA pourrait alors être envisagée afin de consolider la part de la Confédération au financement de la TVA.

    Le rapport complémentaire met clairement en évidence la nécessité urgente d'utiliser les excédents budgétaires de nature conjoncturelle afin de réduire la dette. C'est dans l'optique de la poursuite d'un tel objectif que le frein à l'endettement, instrument institutionnel central, remplacera l'objectif budgétaire 2001. Cet instrument préviendra l'apparition de déficits structurels, offrant ainsi une protection contre une détérioration inexorable du budget, comme cela s'est produit au cours de la dernière décennie.

    Le frein à l'endettement

    Le frein à l'endettement a pour but de prévenir les déséquilibres structurels des finances fédérales et d'empêcher ainsi une croissance de la dette telle qu'elle s'est produite dans le passé. Au niveau constitutionnel, ce nouvel instrument remplacera la disposition transitoire sur l'objectif budgétaire 2001. Le frein à l'endettement ne vise pas à éponger les dettes fédérales ni, donc, à amortir le découvert du bilan, mais essentiellement à prévenir toute détérioration de la situation. La pièce maîtresse du frein à l'endettement est une règle des dépenses: sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui des recettes. Le plafond des dépenses est lié au montant des recettes, corrigé d'un facteur qui tient compte de la situation conjoncturelle. Ainsi, lorsque l'économie affiche une croissance au-dessus de la moyenne, le plafond des dépenses se situe en dessous du montant des recettes et la Confédération enregistre un excédent. Dans les périodes de faible croissance au contraire, la formule proposée autorise un déficit. Le montant total des dépenses peut dès lors être supérieur à celui des recettes. Ce système permet donc d'équilibrer le compte financier sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Dans des situations exceptionnelles, telles de graves récessions, des catastrophes naturelles ou autres événements particuliers (dans le contexte de l'asile, p. ex.), il est possible de suspendre l'application de la règle des dépenses sur décision prise à la majorité qualifiée par chacune des deux Chambres.

    Le rapport sera remis aux commissions parlementaires chargées de son examen. La Commission des finances du Conseil des Etats en débattra les 15 et 16 janvier, la Commission des finances du Conseil national le 18 janvier. Le rapport sera ainsi à la disposition des Chambres au moment où celles-ci en auront besoin pour procéder à l'examen du message concernant le frein à l'endettement et d'autres projets financier importants (en particulier le train de mesures fiscales 2001et la 11e révision de l'AVS).

ots Originaltext: Département fédéral des finances DFF
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