Eidg. Justiz und Polizei Departement (EJPD)

Künftige Ausländerpolitik

    (Es gilt das gesprochene Wort)

    Referat von Bundesrätin Ruth Metzler-Arnold am CNG-Kongress vom 9. November 2001, Bern/Gurten

    (Anrede)

    Ich freue mich, hier zu sein. Sie haben mich eingeladen, um über die Perspektiven der Ausländerpolitik zu sprechen. Ich weiss, dass der CNG sich sehr engagiert mit der Ausländerpolitik auseinander setzt. Er hat auch in der jüngsten Zeit sehr interessante Diskussionsbeiträge zu diesem Thema geliefert, und ich bin Ihnen sehr dankbar für Ihre Beiträge. Auch wenn ich nicht in allen Teilen mit Ihnen einverstanden bin. So wie Sie vermutlich mit meiner Politik auch nicht immer einverstanden sind.

    Aber wir müssen die Diskussion um die künftige Ausländerpolitik gemeinsam führen. Denn wir stehen hier vor grossen Herausforderungen:

    1. Anforderungen an eine moderne Ausländerpolitik

    Eine moderne Ausländerpolitik verlangt in erster Linie von uns:

    - die Sicherstellung von Arbeitskräften. Dabei geht es aber nicht um Maschinen, sondern um Menschen. Manchmal habe ich allerdings den Eindruck, dass das nicht überall so wahrgenommen wird.

    - Es geht bei der Ausländerpolitik auch prioritär um die Integration in unsere Gesellschaft. Und zwar nicht nur die Arbeitskräfte, sondern ebenso auch ihre Familien. Und es geht gleichzeitig auch darum, die einheimische Bevölkerung für diese Integration zu gewinnen. Ein Gefühl der «Überfremdung» ist für jede Ausländerpolitik ein tödliches Gift. Das schadet sowohl der einheimischen Bevölkerung als auch den Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz.

    - Schliesslich ist die Ausländerpolitik auch im Licht der internationalen Migrationsproblematik zu sehen. Weltweite Migrationsbewegungen im Zuge der Globalisierung führen dazu, dass Einzelstaaten zusehends überfordert sind.

    Es geht also, kurz gesagt, darum, die Balance zu finden:

    zwischen den Ansprüchen der Wirtschaft

    und damit schliesse ich die Sozialpartner mit ein -

    den Ansprüchen der Ausländerinnen und Ausländer einerseits und der einheimischen Bevölkerung andererseits,

    und den Ansprüchen an eine internationale Zusammenarbeit.

    Es ist davon auszugehen, dass wir - wie andere entwickelte Länder - auch in der Zukunft insbesondere wegen der demographischen Entwicklung auf eine gewisse Zuwanderung angewiesen sind. Ohne den starken Zuzug von ausländischen Arbeitskräften wird die Überalterung unserer Gesellschaft massiv ansteigen. Das bestätigt auch eine kürzlich erschienene Studie der Stiftung «Avenir Suisse» zur Entwicklung der Bevölkerung.

    Das sind grundlegende Fragen, die sich stellen. Und diese Fragen sind auch immer wieder an konkreten Problemen oder bestimmten Situationen zu reflektieren. Ich meine damit aus aktuellem Anlass vor allem, dass wir heute nicht einfach sämtliche Diskussionen im Migrationsbereich der «Sans-Papier»-Frage unterordnen dürfen. Es muss angesichts dieser Situation erst recht möglich sein, die grossen Herausforderungen im grösseren Kontext anzugehen ohne dabei die Probleme des Alltages zu vernachlässigen oder aus den Augen zu verlieren.

    Dazu gehört auch der internationale Kontext. Dass die EU-Staaten mit den genau gleichen Problemen konfrontiert sind wie die Schweiz, konnte ich am vergangenen 16. Oktober an einer Migrationstagung der EU in Brüssel erneut feststellen. Die Innen und Justizminister suchen gleich wie die Schweiz nach geeigneten Lösungen für die Zukunft. Das Ei des Kolumbus haben auch sie bisher nicht gefunden.

    Es braucht den Mut zu einer klaren, Vertrauen und Sicherheit schaffenden Migrationspolitik, die den heutigen Anforderungen entspricht.

    Die Schweiz war in den vergangenen Jahrzehnten eine Art "Experimentierfeld" in der Migrationspolitik. Als kleines Land mit einem hohen Ausländeranteil haben wir verschiedene Entwicklungen durchgemacht. Wir konnten auch aus Fehlern lernen. Zum Beispiel beim Saisonnierstatut, über das sehr viele wenig qualifizierte Arbeitskräfte in die Schweiz gekommen sind.

    Die Erfahrung zeigt aber auch, dass in der Migrationspolitik die Regeln bzw. die Gesetze nicht immer vollständig durchgesetzt werden. Das ist eine Realität.

    Deshalb erfordert es gerade in diesem Politikbereich auch den Mut, beim Erarbeiten von Regeln und Gesetzen darauf zu achten, dass diese in der Praxis auch umsetzbar und durchsetzbar sein müssen.

    Denn die beste Ausländerregelung verfehlt ihr Ziel, wenn etwa illegal anwesende Ausländer sozusagen damit rechnen können, innerhalb weniger Jahre einen legalen Aufenthaltsstatus «ersitzen» zu können. Damit würde unsere Politik ausgehöhlt.

    Sans-Papiers

    Lassen sie mich deshalb an dieser Stelle doch ein paar Überlegungen anstellen zur Problematik der Sans-Papiers. Der CNG hat dazu einen sehr interessanten und konstruktiven Diskussionsbeitrag verfasst:

    Der Bundesrat ist verschiedentlich dazu aufgefordert worden, allen Sans-Papiers eine Amnestie zu gewähren. Eine Amnestie für alle sich illegal in der Schweiz aufhaltenden Menschen wäre aber nur eine schein-humanitäre Lösung:

    - sie würde die rechtliche Ungleichbehandlung fördern,

    - sie würde eine einheitliche Lösung für eine äusserst heterogene Gruppe von Menschen bedeuten, abgewiesene Asylbewerber, ehemalige Saisonniers, Schwarzarbeiter und andere mehr,

    - und sie würde bisher geltende Prinzipien der Asyl- und Flüchtlingspolitik unterlaufen. Das wäre gleichsam eine Aufforderung, in Zukunft bestehende Regeln einfach zu umgehen.

    In allen wirtschaftlich entwickelteren Ländern besteht eine gewisse Nachfrage nach wenig qualifizierten ausländischen Arbeitskräften aus Niedriglohnländern. Insbesondere nach solchen, die illegal einreisen und auf die auf die üblichen und vorgeschriebenen Lohn- und Arbeitsbedingungen verzichten.

    Die Erfahrungen in Frankreich, Italien, Spanien, Griechenland und Portugal zeigen: Die Tatsache, dass in wirtschaftlich entwickelteren Ländern eine Nachfrage an wenig qualifizierten und billigen Arbeitskräften besteht, kann auch mit wiederholten Amne-stien nicht wirksam eingedämmt werden.  Der portugiesische Innenminister hat an der EU-Migrationskonferenz vor drei Wochen (16.10.01) in Brüssel eindrücklich die Nachteile der Amnestie von 1992 geschildert. Er hat betont, dass Portugal diesen Weg nicht mehr beschreiten werde.

    Eine Globallösung für rechtswidrig anwesende Personen ist kein taugliches Instrument zur Bekämpfung der Schwarzarbeit. Hier sind andere, griffige Massnahmen erforderlich. Das Gesetz gegen die Schwarzarbeit, das im Eidg. Volkswirtschaftsdepartement vorbereitet wird. Es wurde im Vernehmlassungsverfahren auch von den Gewerkschaften mehrheitlich begrüsst wurde. Zudem werden die Kantone immer wieder aufgefordert, die Einhaltung der geltenden Vorschriften vermehrt zu überprüfen und rechtskräftige Wegweisungen konsequent zu vollziehen.

    Der Vorschlag des CNG, die  Papierlosen sozusagen kategorienweise zu beurteilen, zielt sicher in die richtige Richtung. Tatsächlich kann man die Sans-Papiers nicht alle über einen Leisten schlagen. Daneben müssen aber auch die weiteren Umstände eines Einzelfalles berücksichtigt werden, z.B. die familiäre und berufliche Situation, der Stand der Integration und das bisherige behördliche Verfahren. Dies ist im Rahmen der bisherigen Härtefallpraxis der Bundesbehörden gewährleistet.

    Es gibt nach dem heutigen Recht genügend Spielraum, um im Einzelfall humanitären Überlegungen Rechnung zu tragen. Zukünftig soll insbesondere der Integrationsgrad vermehrt berücksichtigt werden.

    Allerdings - und das möchte ich doch auch einmal erwähnen: Es sind von den Kantonen beim Bundesamt für Flüchtlinge und beim Bundesamt für Ausländer total erst 82 Dossiers eingereicht worden. Sie betreffen insgesamt 221 Personen. Die bestehenden Möglichkeiten sind also noch nicht alle ausgeschöpft.

    Dennoch prüfen wir auch weitere Massnahmen:

    Die Eidg. Ausländerkommission empfiehlt als kurzfristige Massnahme die Bezeichnung von Ombudsstellen in den betroffenen Kantonen.

    Der Bundesrat begrüsst diesen Vorschlag, soweit er dazu dient, schwer wiegende Härtefällen den Zugang zu den Verfahren zu ermöglichen, und so weit die Ombudsstelle bei der freiwilligen Rückkehr von aussichtslosen Fällen mithilft.

    Frau Nationalrätin Aeppli hat in einer Motion die Schaffung eines runden Tisches für die Regularisierung unbewilligter Aufenthalte gefordert. Ein runder Tisch, an dem Behörden des Bundes und der Kantone, Fachleute, NGOs, Kirchen und die Betroffe-nen selbst Platz nehmen sollen. Wir haben zwar schon einige Gremien, die sich mit dem Thema befassen: Insbesondere die Eidg. Ausländerkommission - und die Eidg. Flüchtlingskommission.

    Sollte jedoch die Meinung vorherrschen, dass ein solcher Runder Tisch sub-stanziell etwas bringt, dann wollen wir uns dem selbstverständlich nicht ver-schliessen.

    Die Konferenz der Kantonalen Justiz- Polizeidirektoren (KKJPD) hat sich heute jedoch einstimmtig gegen einen Runden Tisch ausgesprochen. Sie stimmte aber dem von mir vorgeschlagenen Vorgehen zu: Mit einem Rundschreiben wollen wir  vom Bund aus bei den Behörden und bei den Kantonen Transparenz über die Härtefallregelung schaffen. Dies mit dem Ziel, Unklarheiten zu beseitigen, die Möglichkeiten des geltenden Rechts aufzuzeigen und zu einer möglichst einheitliche Politik der Kantone beizutragen.

    Es wurde vereinbart, dass nach der Vernehmlassung dieses Rundschreibens bei den Kantonen entschieden wird, ob allenfalls noch eine Gesprächsrunde Bund-Kantone erforderlich ist.

    Die KKJPD hat sich ebenso gegen eine allgemeine Amnestie wie auch gegen be-sondere Kontingente speziell für «Sans-Papiers» ausgesprochen. Zudem lehnte sie einstimmig ein Moratorium für Ausschaffungen ab.

    Ausländerpolitik im breiten Kontext

    Ich komme nun wieder zum breiteren Kontext der Migrationspolitik zurück.

    Ich habe gesagt, es geht bei der Ausländerpolitik um die Sicherstellung von Arbeitskräften, die Integration dieser Menschen und ihres Umfeldes in unsere Gesellschaft und den internationalen Kontext.

    Zur Sicherstellung der Arbeitskräfte:

    Die Mitarbeit von Ausländerinnen und Ausländern ist für unsere Gesellschaft und unsere Wirtschaft unentbehrlich geworden. Ich bin mir auch bewusst, dass die Personalrekrutierung in verschiedenen Bereichen, etwa in der Landwirtschaft, schwieriger geworden ist.

    Der Bundesrat ist jedoch grundsätzlich nicht bereit, von seinen ausländerpolitischen Grundsätzen abzuweichen, bevor die übrigen Rekrutierungsbemühungen ausgenützt werden und vor dem Inkrafttreten des Abkommens über die Personenfreizügigkeit mit der EU. Wir wollen bis dahin keine wenig oder nicht qualifizierte Arbeitskräfte ausserhalb des EU/EFTA-Raums zuzulassen.

    Entgegen den teilweise erhobenen Behauptungen hat sich z. B. gezeigt, dass durch eine rechtzeitige, professionelle Rekrutierung die von schweizerischen Landwirtschaftskreisen gewünschten portugiesischen Saison- und Erntehilfskräfte durchaus hätten rekrutiert werden können. Dies selbstverständlich zu fairen Lohn- und Arbeitsbedingungen.

    Ziel der bundesrätlichen Ausländerpolitik ist es also, eine Zuwanderung von Arbeitskräften aus Nicht-EU-Staaten nur zuzulassen, soweit sie wirtschaftlich notwendig sowie sozial- und gesellschaftspolitisch verträglich ist und auch nachhaltig für einen ausgewogenen Arbeitsmarkt sorgt.

    Wenig qualifizierte Arbeitskräfte sind in einer zukünftigen Abschwungphase schwer zu vermitteln und werden als erste arbeitslos. Die Erfahrungen der Neunzigerjahre sind ja offensichtlich.

    Teilweise wurde die Forderung nach Kurzaufenthaltern erhoben, die die Schweiz schnell wieder verlassen würden. Damit sollen Integrationsfragen vermieden werden. Es hat sich aber immer wieder gezeigt, dass «nichts so dauerhaft ist wie die kurzfristig zugelassenen Arbeitskräfte». Man weiss heute auch, dass die tatsächliche Aufenthaltsdauer bisher im Allgemeinen umso länger dauerte, je weniger die «Kurzaufenthalter» qualifiziert waren.  Ich erinnere Sie daran, dass der Bundesrat auf fast einhelligen Wunsch der politischen Kreise das Saisonnierstatut auf das Inkrafttreten der bilateralen sektoriellen Verträge hin eben erst abgeschafft hat.

    Wenn die bilateralen sektoriellen Verträge - die «Bilateralen 1» in Kraft treten - wir gehen davon aus, im Frühling des nächsten Jahres - dann wird das neue Ausländergesetz weitestgehend nur noch für Länder ausserhalb von EU und EFTA gelten. Die definitive Botschaft wird der Bundesrat in den ersten Monaten des nächsten Jahres verabschieden.

    Ich möchte hier nur kurz auf die wichtigsten Elemente des Ausländergesetzes eingehen.

    Der wohl wichtigste Punkt bilden die Bestimmungen über die Zulassung von erwerbstätigen Ausländerinnen und Ausländern. Die Schweiz ist künftig auf eine hohe Wertschöpfung angewiesen. Dies wird in Bereichen gelingen, wo der Produktivitätszuwachs gross und die Arbeit und damit die Arbeitskräfte qualifiziert sind. Eine undifferenzierte und hohe Zuwanderung von wenig qualifizierten Arbeitnehmern von ausserhalb der EU kann daher nicht in unserem Interesse liegen. Die Haltung des CNG deckt sich in diesem Punkt ja mit jener des Bundesrates.

    Wir sind uns aber auch bewusst, dass dieser Grundsatz nicht für ewige Zeiten in Stein gemeisselt sein darf. Wir wollen unsere Politik auch immer wieder neu beurteilen, insbesondere unter veränderten Rahmenbedingungen.

    Die unterschiedliche demographische Entwicklung und das wirtschaftliche Ungleichgewicht in der Welt werden in Zukunft den Migrationsdruck noch erhöhen. Und das wird unsere Welt verändern! Auch die Schweiz als kleines Land mitten in Europa bleibt davon nicht verschont. Zumal sie schon heute einen weit überdurchschnittlichen Ausländeranteil ausweist.

    Als zweiter wichtiger Punkt des neuen Ausländergesetzes soll die Situation der rechtmässig und dauerhaft anwesenden Ausländerinnen und Ausländer verbessert werden. Daraus ergibt sich eine wesentliche Straffung der heutigen Bewilligungsverfahren. Eine grössere berufliche und geographische Mobilität der ausländischen Arbeitskräfte liegt im gesamtwirtschaftlichen Interesse.

    Und schliesslich ein dritter wichtiger Punkt: Es gibt immer wieder Missbräuche des geltenden Rechts durch eine kleine Minderheit der Ausländerinnen und Ausländer. Diese Missbräuche erfordern neue Massnahmen, insbesondere in den Bereichen des Schlepperwesens, der Schwarzarbeit, aber auch beim Familiennachzug. Dem wollen wir im Ausländergesetz nachkommen.

    Zur Integration

    Ich möchte betonen, dass die Ausländerpolitik nicht nur im Dienste des Wirtschaftsstandorts Schweiz stehen darf. Sie ist in einen viel breiteren Kontext zu stellen: wichtig sind insbesondere auch die Integration, das gesellschaftliche Umfeld und humanitäre Aspekte.

    Die Integration der ausländischen Bevölkerung hat für eine umfassende und erfolgreiche Migrationspolitik eine hohe Bedeutung. Wir bringen dies auch im neuen Ausländergesetz deutlich zum Ausdruck.

    Die wichtigsten Integrationsfaktoren bilden die Sprache und die Arbeitswelt. Dies waren und sind auch berechtigte Forderungen der Gewerkschaften. In neuen Aktionspapier des CNG nimmt die Integrationspolitik auf drei Seiten einen breiten Raum ein. Zu Recht!

    Da wir die Leistungen der ausländischen Mitbürgerinnen und Mitbürger für unsere Gesellschaft nutzen, müssen wir ihnen auch den Zugang zu dieser Gesellschaft ermöglichen. Ausländerinnen und Ausländer sind Teil unserer Gesellschaft. Die Integration ist ein zweiseitiger Prozess. Sie bedeutet weder absolute Toleranz seitens der Einheimischen noch totale Unterordnung seitens der Ausländerinnen und Ausländer.

    Die Integration bedeutet nichts anderes als dass die Leute in unsere moderne Lebenswelt mit unseren spezifischen kulturellen Gegebenheiten hingeführt werden. Natürlich müssen sie sich auch führen lassen, sie müssen mitgehen wollen und sie müssen selber aktiv danach streben. Sie müssen Rechtsordnung, Verfassung, De-mokratie, Gleichberechtigung der Geschlechter als Grundpfeiler unserer Gesellschaft anerkennen. Wir müssen uns aber bewusst sein, dass Integration immer eine Angelegenheit zwischen Menschen ist. Sie kann nicht von Staates wegen verordnet werden. Der Bund kann seit bald einem Jahr Integrationsprojekte finanziell unterstützen. Erstmals hatte er in diesem Jahr 10 Mio. Franken zur finanziellen Unterstützung von Integrationsprojekten zur Verfügung gestellt. Im nächsten Jahr werden es 12.5 Mio sein. Das hoffe ich jedenfalls, denn das Parlament muss dem noch zustimmen.

    Integration ist auch ein Prozess, der Zeit und Geduld erfordert. Also etwas, das heute nicht mehr so selbstverständlich ist. Wichtig ist vor allem, dass wir den Menschen eine berufliche und soziale Zukunftsperspektive anbieten können. Das ist der eigent-liche Motor der Integration.

    Eine wichtige Rolle kommt neben den Behörden auch den Sozialpartnern, den NGOs und nicht zuletzt den Ausländerorganisationen zu. Ohne ihre Hilfe könnte diese Aufgabe kaum bewältigt werden. Dafür möchte ich auch Ihnen, dem CNG, der sich seit langem für eine verstärkte Integration einsetzt, danken. Zum internationalen Kontext In diesem Zusammenhang möchte ich kurz auf die Bedeutung von Schengen für die Migrationspolitik zu sprechen kommen. Ich habe Ihrem Aktionsprogramm zur heutigen Konferenz entnommen, dass der CNG dem «Bilateralismus» skeptisch gegenüber steht, und dass er neue bilaterale Verhandlungen mit der EU, insbesondere über Schengen, ablehnt.

    Ich bin wie Sie der Meinung, dass die Schweiz in multilateralen Strukturen besser aufgehoben ist und ihre Interessen besser einbringen könnte. Aber ich würde meiner Verantwortung nicht gerecht, wenn ich die Augen vor der politischen Realtität verschliessen würde. Am 4. März 2001 hat das Volk bei der Abstimmung über die Europainitiative deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es einen baldigen EU-Beitritt nicht will. Das müssen wir respektieren. Dennoch können wir die Herausforderungen, denen wir durch die Schaffung des europäischen Raumes der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts gegenüberstehen, nicht ignorieren. Die Personenfreizügigkeit hat in der EU zum Abbau Binnengrenzen geführt. Die Grenzkontrollen finden nicht mehr zwischen den EU-Staaten statt, sondern an den Aussengrenzen der Union. Um den Sicherheitsstandard zu gewährleisten, ist im Innern der EU die Schaffung eines einheitlichen Sicherheitsraumes im Gange.

    Auch in der Migrationspolitik bestehen Bestrebungen zur Vereinheitlichung.

    Wir werden am Binnenmarkt teilhaben und die Personenfreizügigkeit mit der EU einführen. Also ist es konsequent, dass wir auch am Sicherheitsraum der EU teilnehmen wollen.

    Schengen ist eine Lösung für die aktuellen Herausforderungen. Wir müssen diesen begegnen, auch wenn der EU-Beitritt in unserem Land noch nicht realisiert werden kann.

    Auf Grund der heutigen Ausgangslage befürwortet der Bundesrat eine Teilnahme der Schweiz an «Schengen», da die Vorteile für unser Land überwiegen. Gerade auch im Migrationsbereich, namentlich:

    - die klare Regelungen des zuständigen Staates für das Asylverfahren und bei der Bekämpfung der illegalen Migration     - den Zugriff auf das Schengener Informationssystem     - und die einheitliche Visa-Regelung.

    Die migrations- und sicherheitspolitischen Interessen der Schweiz lassen sich nur in enger Zusammenarbeit mit der EU durchsetzen. Auf jeden Fall nicht gegen sie.

    2. Schluss     Ich kann Ihnen versichern, dass der Bundesrat die Herausforderungen in der Migrationspolitik annimmt. Dabei ist eine mutige Politik gefragt, die manchmal auch Partikularinteressen zurückweisen muss und die auch immer wieder hinterfragt und erneuert werden muss. Wir sind dabei nicht allein. Zusammen mit den EU-Staaten, die gleiche oder ähnliche Probleme haben, wollen wir den überregionalen, globalen und vernetzten Migrationsdialog führen.

    Wir wollen diesen Dialog führen: mit dem Parlament, mit den Kantonen, mit Ihnen, den Sozialpartnern, mit anderen wichtigen Organisationen. Und vor allem auch mit der Bevölkerung.

    Die Schweiz hat sich in der Vergangenheit durch Zuwanderung von wenig qualifizierten Arbeitskräften hohe Kosten eingehandelt. Eng damit verbunden war auch das Defizit in der gesellschaftlichen und arbeitsmarktlichen Integration und damit die zum Teil mangelnde Akzeptanz in der einheimischen Bevölkerung.

    Der Migrationsbereich ist dynamisch, und deshalb wollen wir auch laufend unsere Politik überprüfen. Was nicht heisst, dass wir unsere Politik ständig in die eine oder andere Richtung anpassen. Ein wichtiges Merkmal der bundesrätlichen Migrationspolitik stellt die längerfristige Perspektive dar. Ich bin nicht bereit, bei kurzfristig hohem Druck von der einen oder anderen Seite diesem Druck immer nachzugeben. Die kommenden Jahre werden für die künftige Migrationspolitik der Schweiz richtungsweisend sein.

    Insgesamt werden wir uns in naher Zukunft mit fünf Vorlagen zu beschäftigen haben, die massgeblich sind für unseren zukünftigen Kurs in der Migrationspolitik. Es sind zum einen das neue Ausländergesetz und die Bürgerrechtsvorla-ge. Hinzu kommen im Asylbereich die Vorlage zur Bekämpfung der Schwarzarbeit, die Asylgesetz-Revision sowie die SVP-Initiative «gegen den Asylmissbrauch».

    Wir alle sind hier gefordert. Auch Sie. Ich danke Ihnen für Ihr Engagement.

ots Originaltext: EJPD
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